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Gasolinazo y pobreza: la redistribución incumplida

Por: John Scott

1. Tomando en cuenta la multiplicidad de argumentos a favor de eliminar los subsidios a combustibles—reducción de contaminación ambiental, impuesto efectivo para fortalecer la capacidad fiscal en un contexto de ingresos petroleros decrecientes, mejorar la equidad del sistema fiscal— la implementación y comunicación social de esta reforma no ha sido afortunada. Sin embargo, uno de los argumentos más claros que ha enfatizado el gobierno para justificar el aumento del precio de los combustibles ha apelado a la justicia distributiva, contrastando la concentración de los subsidios a las gasolinas en los hogares de mayores ingresos con los beneficios que se canalizan a los hogares más pobres por medio de programas como PROSPERA o el Seguro Popular —“mantener precios artificiales de la gasolina significaría quitarles recursos a los mexicanos más pobres para dárselos a los que más tienen” (EPN, 5 de enero 2017). El argumento es correcto y contundente frente a quienes se oponen precisamente en nombre de la justicia y bienestar social: ¿que hubieran hecho ustedes?, se permitió retar el presidente. Pero el argumento es igualmente contundente para las acciones del gobierno: implica en efecto utilizar los cuantiosos recursos públicos liberados (por la eliminación del subsidio) y recaudados (por el impuesto positivo a las gasolinas) para financiar programas en beneficio de la población más pobre. Pero esto no ha sucedido, ni está programado para el 2017.

2. La ausencia del subsidio a las gasolinas se ha sentido en el bolsillo de los hogares el 1º de enero del 2017, reflejando la necesidad de ajustar por el aumento en el costo de importación de las gasolinas a finales del año pasado para poder liberar el precio de las gasolinas. Pero la eliminación del subsidio sucedió mucho antes, de forma más gradual y silenciosa. Entre enero del 2010 y enero del 2015 el gobierno aplicó una política continua (por cierto, trans-sexenal) de ajuste al precio de gasolinas en incrementos mensuales casi imperceptibles (9 centavos o 0.9 % en promedio), pero que acumulados en todo el periodo generaron un incremento en el precio real de la gasolina Magna de 43 %. A pesar de representar más de dos veces el incremento actual, la estrategia exitosa se inspiró desde luego en la sabiduría milenaria sobre la mejor forma de hervir una rana: lentamente, permitiendo que se vaya adaptando con tranquilidad a la temperatura creciente en intervalos imperceptibles, hasta que resulta demasiado tarde. El costo de la estrategia silenciosa (además de haber prolongado la acumulación del subsidio por cinco años), es que permitió al gobierno ajustar el precio sin compensar y proteger a los grupos más vulnerables de este incremento. Un incremento de esta magnitud necesariamente afectó el costo de la canasta alimentaria y contribuyó sin duda en parte al aumento de la pobreza por ingresos en este periodo.

3. El colapso del precio del petróleo de 100 a 30 dólares por barril entre mediados del 2014 e inicios del 2016 permitió eliminar el subsidio y acumular un impuesto que creció rápidamente en los dos últimos años. Entre 2012 y 2016 transitamos de un subsidio de 1.2 % del PIB a un impuesto de 1.5 %, por lo que la carga impositiva total para los hogares entre estos dos años por este concepto (sumando la pérdida del subsidio con el impuesto) representó 2.7 puntos del PIB. Esta transición fue el componente mayor que permitió aumentar la recaudación tributaria de 9.7 % del PIB en 2013 a 14 % en 2016.

4. Como ha insistido el gobierno, el subsidio era altamente regresivo en términos absolutos. Considerando el gasto directo de los hogares en gasolinas para transporte privado, por cada peso de subsidio el 20 % más rico de la población recibía 62 centavos, mientras que el 20 % más pobre recibía apenas 3 centavos. Sin embargo, considerando los efectos indirectos en el costo del transporte público y de todos los bienes y servicios, y el grado de desigualdad que impera en la distribución del ingreso en México, el subsidio es de hecho progresivo en términos relativos, es decir, el beneficio es mayor para los más pobres que para los más ricos en relación a su ingreso original. Esto significa que a pesar de que los beneficios del subsidio se concentran desproporcionadamente en los hogares más ricos, su eliminación sin compensación ha dañado más a los hogares más pobres. De hecho, el efecto empobrecedor de eliminar el subsidio entre 2012 y 2014 fue suficiente para anular el efecto en la reducción de la pobreza del conjunto de transferencias directas (Prospera, Adultos Mayores, PAL, PET, Proagro). (Scott, Aranda, de la Rosa, 2016, “Inequality and redistribution in Mexico: 1992-2016”, WIDER).

5. La transición de subsidios a impuestos a las gasolinas representó una oportunidad sin precedentes en la historia de reformas fiscales frustradas que ha vivido el país para fortalecer la capacidad tributaria y de gasto público a favor de los hogares más pobres y vulnerables. Si el gobierno hubiera reasignado los recursos fiscales liberados a los principales instrumentos de transferencias directas que tenemos actualmente (o a nuevos instrumentos similares en su efectividad redistributiva), se hubiera podido lograr una reducción de la pobreza extrema del orden de 40 %. Pero ante la caída de los ingresos petroleros el incremento de los ingresos tributarios ha sido apenas suficiente para mantener obligaciones de gasto de escaso impacto en la población más pobre, como los subsidios crecientes a los sistemas de pensiones contributivas. Además de acciones para contener los efectos indirectos del aumento en el precio de las gasolinas, es indispensable introducir mecanismos de protección social efectivos para compensar y proteger a los hogares más pobres de estos efectos en 2017.

* John Scott es licenciado en Filosofía en la Universidad de Nueva York, y estudió la Maestría y Doctorado en Economía en la Universidad de Oxford. Actualmente es profesor e investigador de la División de Economía del CIDE y miembro del panel de expertos de @MexicoComoVamos.