Publicado en Animal Político.

Una de las principales propuestas para combatir la alta informalidad en México y alinear los incentivos laborales a las actividades más productivas es la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral. Con esta propuesta, el acceso a las prestaciones de seguridad social no dependería de la situación laboral de la persona, toda vez que el financiamiento sería con impuestos generales en vez de cuotas obrero-patronales del IMSS. Con base en la información que tenemos hasta ahora, la iniciativa de reforma de pensiones que será enviada a la Cámara de Diputados podría ser el primer paso significativo hacia la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral.

Una descripción del problema

Antes de explicar por qué pienso que la reforma de pensiones podría ser un avance hacia la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral, quiero describir el problema en general. Las prestaciones de seguridad social para los trabajadores formales se financian a través de cuotas obrero-patronales del IMSS, que son esencialmente impuestos al empleo asalariado, derivado a que exceden de la valoración de las prestaciones de seguridad social por parte de los trabajadores. Existe un sistema paralelo (el Instituto de Salud para el Bienestar, anteriormente Seguro Popular, por ejemplo, en el caso de servicios médicos), en que los trabajadores informales reciben prestaciones similares, pero financiadas con impuestos generales. La combinación de las cuotas obrero-patronales del IMSS, y el hecho de que existen prestaciones similares para los trabajadores informales, desincentiva la contratación de trabajadores asalariados, lo que promueve la informalidad laboral. Dado que los empleos asalariados tienden a ser los más productivos (en comparación con el trabajo independiente, por ejemplo), el diseño actual de la seguridad social también ocasiona una reducción de la productividad del país.

Hasta el 2018, el sistema de pensiones era un ejemplo perfecto de este diseño fragmentado de la seguridad social. Las pensiones de los trabajadores formales que empezaron a cotizar a partir del primero de julio de 1997 se financiarían principalmente con contribuciones obrero-patronales iguales a 6.275% del salario del trabajador, que entraban a las cuentas individuales administradas por las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE). Para los que no tenían un empleo formal (por suficiente tiempo), había una pensión “no contributiva”, es decir, financiada con impuestos generales, con el requisito explícito de que el adulto mayor que tenía una pensión del IMSS o ISSSTE no podía recibir la pensión no contributiva.

Además de ser un sistema fragmentado, el sistema de pensiones tenía varios problemas adicionales, siendo uno de ellos que las pensiones financiadas principalmente con contribuciones obrero-patronales (6.275% del salario) serían forzosamente muy bajas. Por esta razón, una reforma solamente en la dirección de una universalización y desvinculación del mercado laboral, sin aumentar los montos de las pensiones, no sería viable políticamente.

¿Cómo identificar la desvinculación de la seguridad social del mercado laboral en una reforma que también otorga mayores prestaciones?

Para ilustrar la manera en que la iniciativa de reforma podría ser un paso hacia la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral, imaginémonos el siguiente escenario de una reforma de pensiones en dos etapas. En la primera etapa, el objetivo sería solamente aumentar los montos de las pensiones, manteniendo la misma estructura estrechamente vinculada al mercado laboral. En la segunda etapa, el objetivo sería avanzar hacia la universalización del sistema y su desvinculación del mercado laboral. Espero convencerlos de que la reforma anunciada, en su conjunto, se parece mucho a este escenario hipotético de una reforma en dos etapas.

¿Cómo se podría aumentar los montos de las pensiones en la primera etapa en un sistema con pensiones no contributivas que solamente reciben los trabajadores informales, además de pensiones contributivas financiadas con cuotas obrero-patronales para los trabajadores formales? En el caso de los trabajadores informales, la única manera sería aumentar el monto de la pensión no contributiva. En el caso de los trabajadores formales, la única manera sería subir las cuotas obrero-patronales, a menos que el gobierno quisiera subsidiar fuerte y regresivamente las pensiones de los trabajadores formales, quienes tienden a ser de mayores ingresos. El resultado de la primera etapa, con el único objetivo de mejorar los montos de las pensiones, sería aumentar el monto de la pensión no contributiva y subir las contribuciones obrero-patronales a la pensión para todos los trabajadores formales. Si la reforma se quedara en esta etapa, el impacto en el mercado laboral sería claramente negativo, principalmente por el encarecimiento del empleo formal.

¿Qué pasaría en la segunda etapa? El objetivo sería avanzar hacia la universalización del sistema de pensiones y su desvinculación del mercado laboral, partiendo del aumento de la pensión no contributiva y el aumento de las cuotas obrero-patronales de la primera etapa. El cambio fundamental sería universalizar la pensión no contributiva, es decir, permitir que las personas que reciben pensiones del IMSS o ISSSTE también reciban la pensión no contributiva. Al universalizar la pensión no contributiva, se podrían revertir parcialmente los aumentos de las cuotas obrero-patronales de la primera etapa, sin reducir los montos de las pensiones, porque parte de la pensión total de los trabajadores formales vendría de la pensión no contributiva financiada con impuestos generales. Esta reducción de las cuotas obrero-patronales respecto al resultado de la primera etapa sería mayor en términos porcentuales en el caso de los trabajadores de bajos ingresos porque la pensión no contributiva representaría un mayor porcentaje de la pensión total. En el caso de los trabajadores de altos ingresos, para los cuales la pensión no contributiva es un porcentaje ínfimo de su pensión total, la reducción de las cuotas obrero-patronales sería mínima, es decir, sus cuotas obrero-patronales serían casi idénticas a las que tenían después de los aumentos de la primera etapa.

¿Cuáles serían los resultados de las dos etapas en su conjunto? Respecto a la pensión no contributiva que hoy se llama la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, los cambios serían: i) subir el monto y ii) otorgarla a todos los adultos mayores, incluyendo a las personas que tienen pensiones del IMSS o ISSSTE. El lector notará que estos cambios se introdujeron a principios del 2019. Respecto a las pensiones de los trabajadores formales, se introduciría una progresividad a las contribuciones obrero-patronales a la pensión. Las cuotas obrero-patronales a la pensión como porcentaje del salario serían menores para trabajadores de bajos ingresos. Al parecer, esto es exactamente lo que se propone en la iniciativa que será enviada al congreso. Según la información que tenemos sobre la reforma, las contribuciones obrero-patronales a la pensión permanecerán en 6.275% del salario en el caso de trabajadores que ganan el salario mínimo. En el caso de los demás trabajadores, la tasa de las contribuciones obrero-patronales a la pensión aumentará gradualmente con el salario hasta alcanzar un máximo de 15% para trabajadores con mayores salarios.

Un paso significativo, pero aún falta mucho para llegar a la meta

Por todo lo anterior, la iniciativa de reforma de pensiones que será enviada al congreso parece ser un paso claro hacia la universalización del sistema de seguridad social y su desvinculación del mercado laboral, aunque falta analizar la iniciativa completa cuando esté disponible. No obstante, también es pertinente señalar que la propuesta de reforma no reduce las cuotas obrero-patronales en el caso de ningún trabajador. Por esta razón, considero que es poco probable que la reforma reduzca la informalidad. El logro significativo, en mi opinión, es que el paso hacia la universalización de la seguridad social y su desvinculación del mercado laboral mitiga de manera importante el potencial daño al mercado laboral de buscar aumentar los montos de las pensiones a través de mayores contribuciones obrero-patronales.

Evitar empeorar el mercado laboral es un resultado importante, pero tomando en cuenta las altas tasas de informalidad laboral en México, sustancialmente mayores que en otros países latinoamericanos con niveles similares de PIB per cápita, se debe aspirar a más. Hay varias medidas que podrían contribuir a una reducción de la tasa de informalidad, incluyendo mejoras en la fiscalización y aumentos en la inversión pública (especialmente en las zonas más rezagadas), pero en esta columna enfatizo las reducciones de los costos laborales no salariales que podrían resultar de una continuación del proceso de transitar a la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral. En mi opinión, México debería seguir avanzando hacia ese objetivo.

¿Cuáles son algunas posibilidades para seguir avanzando hacia la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral? Dentro del sistema de pensiones, una opción para el futuro sería subir aún más el monto de la pensión no contributiva, lo que permitiría una reducción de las cuotas obrero-patronales a la pensión, porque el componente de la pensión financiado con impuestos generales subiría. En su máxima expresión, la pensión no contributiva podría subirse al monto contemplado hoy para un trabajador formal que gana el salario mínimo, permitiendo eliminar por completo las cuotas obrero-patronales a la pensión para trabajadores formales que ganan el salario mínimo y reduciéndolas sustancialmente para otros trabajadores de bajos ingresos. Adicionalmente, se podría universalizar otros elementos de la seguridad social (servicios médicos, guarderías, seguro de vida) y desvincularlos (al menos parcialmente) del mercado laboral.

Pero cualquier avance hacia la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral amerita un reconocimiento

Todas estas medidas para seguir universalizando la seguridad social y desvincularla del mercado laboral implican mayores costos fiscales, así que dependerían de una reforma fiscal para recaudar más impuestos. Pero el hecho de que falte mucho terreno por recorrer no resta la importancia de los posibles primeros pasos hacia la meta. Espero que la versión final de esta reforma de pensiones preserve las medidas para evitar promover más la informalidad laboral, especialmente en el caso de los trabajadores de bajos ingresos.

Durante los últimos 10 años, la propuesta de la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral ha sido el anhelo de muchos analistas, y me incluyo de manera enfática. Siempre hemos sabido que es una propuesta ambiciosa que no se lograría de la noche a la mañana. Por esta razón, lo importante es evaluar cada reforma desde el punto de vista de si nos acerca o nos aleja del objetivo de largo plazo. A medida que la reforma de pensiones aproveche la universalización de la pensión no contributiva para mejorar las pensiones de los trabajadores formales de bajos ingresos sin subir sus cuotas obrero-patronales, será en mi opinión el paso más claro hacia la seguridad social universal y desvinculada del mercado laboral que hemos observado hasta ahora.