Una historia breve del FONDEN y sus lecciones

En 1996 se consideró una buena idea diseñar un Fondo de Desastres Naturales que tuviera como propósito reconstruir infraestructura pública y vivienda de estratos marginados. A 21 años, algunas lecciones.

Por: Fausto Hernández Trillo  

A Ricardo Toledo

Tuve el privilegio de diseñar en 1996 el Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN) junto a Jorge Chávez, Max Diner (en lo jurídico) y Ricardo Toledo (experto en reaseguros) QEPD. Considero importante recordar los motivos que llevaron a la decisión de pensar en un Fondo como ése.

Hay que recordar la motivación de tal Fondo. En 1995, Opal y Roxanne devastaron la Península de Yucatán, Tabasco y Veracruz, y provocaron las peores inundaciones que Campeche había padecido desde 1927. El hundimiento de un buque y la suspensión de la extracción petrolera causaron cuantiosísimas pérdidas. En adición, la carretera que une el continente con Ciudad del Carmen (Isla del Carmen) en Campeche quedó destruida, al grado de la incomunicación.

Note usted que ese año era 1995, año de una de las peores crisis económicas sufridas por México en la historia contemporánea. El PIB se contrajo en más de 6 %. Eso orilló al gobierno mexicano a reasignar presupuesto para reconstruir esa carretera, lo que afectó el plan de infraestructura 1995-2000. En adición, se destinaron recursos, reasignando presupuesto también, para ayudar a la población marginada que había perdido sus viviendas.

Para entonces no existía ningún instrumento que mitigara esos efectos. El único programa que existía era el Plan DN-III, manejado por la Secretaría de la Defensa Nacional. Este, que se había diseñado en los años 1950, tenía como propósito atender a damnificados de desastres naturales. Es decir, era ayuda para mitigar el momento, pero no para reconstrucción de infraestructura pública y/o vivienda de estratos marginados.

Por ello, se consideró una buena idea diseñar un Fondo de Desastres Naturales que tuviera como propósito reconstruir infraestructura pública y vivienda de estratos marginados. Para ello el diseño habría de cuidar elementos intrínsecos a los elementos de selección adversa y daño moral que están presentes en el sector de los seguros.

Primero, había que reconocer que conforme a la Ley de Obras Públicas vigente en 1996 toda infraestructura pública debía estar asegurada, excepto aquella que por su naturaleza fuera no asegurable. La interpretación de este artículo era ciertamente subjetiva. ¿Qué significa no asegurable?

Ricardo Toledo, experto mundial en seguros y reaseguros, la tenía muy clara: algo no es asegurable cuando el costo de aseguramiento rebasa el beneficio del mismo durante un lapso de tiempo determinado. Este periodo no es claro para la gente común y corriente, pero sí lo es para las aseguradoras. En sí, para el caso que nos ocupaba, cualquier edificio público es asegurable y tiene que estar asegurado por ley. (En este sentido, es necesario verificar el cumplimiento de esta disposición para el terremoto recientemente ocurrido).

La infraestructura que no es asegurable puede incluir principalmente autopistas, presas de gran envergadura, entre otras similares.

El segundo elemento que había que cuidar era la definición de “desastre natural”. Se optó por tomar, en el proyecto original, la definición de la UNESCO: “Para efectos de este fondo, se retoma la esencia de la definición de la UNESCO/UNDRO (Toledo, R. y Zupka, D., 1978; 1989) y se anota como ‘el fenómeno o fenómenos naturales concatenados que, cuando acaecen en un tiempo y espacios limitados, causan daños de severidad no previsible, y cuya periodicidad es difícil o imposible de proyectar’”.

Con respecto a lo que hoy se incluye como desastre natural se debería dejar fuera a la sequía (porque no daña infraestructura pública y porque no acaece en un tiempo y espacio limitado. Segundo, posteriormente, en 2006 se modificó la definición para incluir a los incendios, los que en un alto porcentaje los causa el error humano, y por ello no necesariamente son un desastre natural.

Se preguntará usted cuál es la posible consecuencia de considerarlos como desastres naturales. Bueno, el probable problema es que la sequía e incendios acaecen el primer semestre del año, lo que quita recursos para enfrentar eventos que típicamente acaecen en el segundo semestre como los huracanes (y ahora el terremoto). Entonces sí hay un efecto negativo para enfrentar los huracanes o cualquier otro que suceda hacia finales del año.

El tercer elemento se refirió al apoyo a las viviendas. Acá la discusión se centró en si una casa es o no asegurable y si se debía incluir en el FONDEN. Después de muchas discusiones el resultado fue que el Fondo debía incluir una partida para apoyo a reconstrucción de vivienda solo en zonas marginadas. Es decir, éste no debía incluir reconstrucción de vivienda en zonas medias y altas, ya que se desincentivaría la cultura de prevención de riesgos en estos segmentos de la población, con el además consecuente problema de riesgo moral.

Finalmente, el último elemento del proyecto original era la contratación de un reaseguro. Dadas las características de fondeo y reglas operativas determinadas para el FONDEN, se podría presentar el caso de agotamiento de los recursos de éste, antes de que se lleguen a alimentar los nuevos fondos del siguiente ejercicio presupuestal. Por ejemplo, podrían acaecer cuatro eventos de desastres naturales que causaran daños por 375 millones de pesos cada uno en los primeros seis meses de un ejercicio presupuestal. Esta situación consumiría el total de los recursos de FONDEN (1500 mdp) y todavía tardaría otro medio año el refondeo del mismo. Para evitar una situación como la antes descrita, se propuso el análisis de factibilidad de un seguro no proporcional de “stop loss” (reaseguro). Este finalmente no pasó, aunque se han agregado medidas correctivas en el transcurso de los años.

Tomando en consideración este breve repaso, las lecciones principales son:

1. Es necesario verificar que toda la infraestructura pública asegurable (incluye edificios de oficinas gubernamentales, escuelas, hospitales, etc) haya estado asegurada al momento del sismo. De lo contrario se incurría en faltas.
2. Reevaluar lo que sí es un desastre natural y redefinir el FONDEN. Si se quiere una cultura contra riesgos provocados por la sequía o los incendios, es necesario diseñar mecanismos especiales para ello y no mezclar la gimnasia con la magnesia.
3. Promover la cultura de prevención de riesgo en vivienda de estratos medios y altos para que aseguren sus viviendas. El Fonden puede socializar pérdidas y no las ganancias.
4. Transparentar la información del FODEN. Es evidente que se necesitará reasignar presupuesto del 2018 para la reconstrucción de la vivienda (hay poca infraestructura pública “no asegurable” dañada a raíz del temblor) en zona marginada (y al parecer no marginada). Un reaseguro como el propuesto originalmente (stop-loss) no hubiera necesitado de esos recursos reasignados en el 2018.

* Fausto Hernández es profesor investigador de la División de Economía del CIDE y miembro del panel de expertos de @MexicoComoVamos.