Publicado en Animal Político.
La cancelación del NAICM a finales de 2018 marcó un hito en la creciente desconfianza que los inversionistas privados han manifestado desde entonces y que se ha traducido en dos años de caídas consecutivas en la inversión (comparación anual de indicadores mensuales, INEGI). La labor de la Auditoría Superior de la Federación debe abonar a la confianza en la gestión gubernamental, y con ello otorgar certeza y credibilidad en las instituciones del Estado mexicano.
Cálculos gubernamentales de febrero 2019 señalaban que el costo por la cancelación del NAICM sería de 100 mil millones de pesos, pero la ASF estimó en su informe de resultados de fiscalización 2019 que este costo sería al menos tres veces mayor (casi 332 mil mdp), pues entre otras cosas existieron limitaciones importantes en la información otorgada por parte del Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (SCT), por lo que el costo podría ser aún mayor. Sin embargo, en una comunicación posterior sin precedentes, la misma ASF “reconoció” errores en la metodología utilizada en la auditoría original –que le tomó catorce meses realizar– tan solo tres días después de presentar su informe 2019, y coincidentemente el mismo día que el titular del Ejecutivo Federal desestimara los cálculos de la Auditoría.
Hasta antes del comunicado de rectificación de la Auditoría, no parecía haber sorpresas: el ente auditor federal había revisado la ejecución del gasto del gobierno federal y el gobierno defendía públicamente sus decisiones políticas. Pero el problema empieza cuando los cálculos de la ASF respecto al costo de la cancelación del NAICM no son replicables puesto que ni en el informe ni en el comunicado de rectificación se detalla la metodología o los supuestos utilizados con suficiente detalle. En concreto, en el comunicado del lunes 22 de febrero 2020 únicamente se menciona la desincorporación de “flujos pasados y futuros” de la estimación de los costos por la cancelación del NAICM, y hace referencia a la reestructura de la deuda del gobierno a través de la venta anticipada de bonos, sin especificar montos ni criterios para dichas estimaciones, lo cual lejos de abonar en la credibilidad de la ASF, la merma justo cuando la institución debiera otorgar mayor confianza.
Las reglas de contabilidad, tanto nacionales como internacionales, constituyen estándares que permiten comparar estados financieros de diversas empresas, instancias y proyectos, por lo que de confirmarse errores metodológicos en la revisión financiera de este megaproyecto durante la auditoría original realizada por la ASF, se podrían suponer serias debilidades en la forma en la que la ASF realiza sus ejercicios e informes, así las observaciones no sean vinculantes.
Por otro lado, si la metodología original de la ASF fue adecuada bajo ciertos supuestos, aún si el gobierno ofreciera información complementaria que permitiera modificar las estimaciones originales, el hecho de que en menos de tres días la ASF reconociera errores denota fuertes presiones políticas, en detrimento de la confiabilidad de nuestras instituciones públicas, de la separación de poderes y de las capacidades de auditoría y fiscalización del gasto público.
Gran parte del deterioro de la confianza inversionista deviene de la cancelación de contratos y megaproyectos como el NAICM desde 2018. Pero la afectación a la credibilidad de nuestras instituciones se incrementa con la opacidad en la comunicación que ofreció la ASF alrededor de este incidente, y el gobierno se anota un punto a favor al salir a comunicar con datos su postura contra la evidencia que ofrece la ASF.
En cualquier democracia consolidada, un desencuentro de esta naturaleza ha producido dimisiones de funcionarios de alto rango por el impacto político que tiene más allá del error humano en un cálculo contable, pues de fondo están en juego dos cosas: la confianza en las instituciones, justo en el primer kilómetro del maratón anticorrupción, y la inversión, tan necesaria para la recuperación económica.
* Sofía Ramírez Aguilar es economista y directora de México, ¿cómo vamos? Daniel Castañón es economista e investigador en México, ¿cómo vamos?
¿Qué pasó?
El sábado 20 de febrero 2021, la ASF entregó en tiempo y forma el último de los informes de fiscalización de la Cuenta Pública de 2019. La ASF señaló en dicho informe que el costo por cancelar el aeropuerto en Texcoco (NAICM) superó los 331 mil 996,517.6 millones de pesos, cifra 232% más elevada que la planteada por el gobierno, pues en febrero de 2019 la Secretaría de Comunicaciones y Transportes aseguró que la suspensión costaría al erario 100 mil millones de pesos e incluso habría ahorros en la negociación de la recompra de bonos.
El lunes 22 de febrero 2021, en un breve comunicado la ASF informó que debido a una deficiencia metodológica habría inconsistencias en la cuantificación del costo total de la cancelación de este megaproyecto, que sería menor a la cifra presentada en el informe del 20 de febrero, y que el contenido de la auditoría presentada inicialmente sería revisada exhaustivamente. Más allá de los cálculos y estimaciones realizados por la ASF y falta de transparencia tanto en los cálculos como en el comunicado, es un tema delicado para la confianza de los inversionistas dado que la cancelación del NAICM fue una decisión política con serias implicaciones económicas.
¿Qué es la Auditoría Superior de la Federación?
La ASF es un órgano constitucional con autonomía técnica y de gestión, cuya función es vigilar el ejercicio del presupuesto del poder Ejecutivo Federal y de los recursos federales que reciben gobiernos locales y terceros. La ASF cuenta con independencia para decidir en qué, cómo y para qué se audita. Se encarga de revisar que en todas las oficinas de gobierno, el gasto público se haga con base en lo que establece el Presupuesto de Egresos de la Federación, las Reglas de la Ley de Ingreso, el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales, además de las distintas leyes que regulan las funciones y facultades de cada órgano.
Una situación como esta vulnera gravemente la credibilidad de la ASF, que en estos momentos de incertidumbre debiera otorgar información útil sobre la salud financiera de los proyectos, así como los supuestos y detalles técnicos que utiliza para sus estimaciones.
En particular, ¿cuáles fueron los malentendidos en la metodología?
La ASF informó en el comunicado del 22 de febrero que preliminarmente considera que el costo de la cancelación del NAICM es menor al calculado en el informe de 2019, pues al cálculo de la auditoría se habían incorporado flujos pasados y futuros, incluyendo los de la la cancelación de las obligaciones contraídas para la construcción, mismas que no representan un costo, pero sí un flujo de salida. Dicho comunicado menciona que los bonos en circulación ya se encuentran contemplados dentro del costo de la inversión ejercida, y que otros costos como los intereses de vencimientos futuros no representan un costo actual, sino que se materializarán únicamente en la medida que los bonos no sean rescatados, por lo que antes de eso no forman parte del costo de cancelación.
Los cálculos en el informe de desempeño financiero no son replicables por falta de detalle sobre la metodología y los criterios, pues este tipo de modelos son sensibles a los supuestos utilizados. Se estima que se realizaron sujeto a las reglas de contabilidad internacionales (IFRS) y nacionales (NIF). Sin embargo, a pesar de ser estándares generalmente aceptados por el International Accounting Standard Board (IASB), no son legalmente vinculantes. Las reglas son claras en cuanto a qué reconocer como gasto o costo directo e indirecto de un proyecto. Desde el punto de vista técnico, sería incorrecto reclasificar como flujos de salida y no como costos de proyecto a los intereses sobre bonos no cancelados y costos por terminación anticipada no incurridos.
Las consecuencias de este desencuentro
Esta situación de informes y desmentidos compromete fundamentales la confianza en las instituciones y la inversión, especialmente en el contexto de una crisis económica. En concreto, la Inversión Fija Bruta ha presentado caídas anuales en todos los meses desde principios de 2019 y hasta noviembre de 2020 (último dato disponible). Las señales que envían los distintos organismos gubernamentales con este tipo de mensajes afecta a las decisiones de los inversionistas y esto tiene un efecto en el crecimiento económico y, como consecuencia, en el bienestar de las personas.